Der Sozialethiker Friedhelm Hengsbach macht in einer historischen Analyse sichtbar, wie tief Zielsetzungen der sozialen Marktwirtschaft in den Europäischen Verträgen verankert sind. Deutlich widerspricht er der Auffassung, die Europäische Union sei keine Sozialunion. In einer vierteiligen Serie wird diese Analyse auf Faust-Kultur dokumentiert.

Die Politik der EU ist, vor allem seit sie Gesetze der Marktlogik an die erste Stelle setzt, in eine gefährliche Sackgasse geraten. Darum fordert Friedhelm Hengsbach im 4. Teil seiner Analyse der Europäischen Verträge von EU-Politikern mehr als marktgemäße Schadensbegrenzung. Es gelte stattdessen eine Finanzarchitektur zu entwickeln, die sich in den Dienst realer Beschäftigung und regionaler Konvergenz stelle. Die Regeln der Solidarität und asymmetrischen Gegenseitigkeit, die hier herrschen müssten, seien der reinen Marktlogik jedoch fremd. Fraglich sei auch, ob ein Staat zur Finanzierung öffentlicher Güter auf Kredite von Banken, die nicht öffentliche, sondern private Profitinteressen verfolgen, angewiesen sein soll.

Essay

»Europa ist keine Sozialunion?« – Da irrt die Kanzlerin

Teil 4 – Die Einlösung der sozialen Dimension der Europäischen Verträge

Von Friedhelm Hengsbach SJ

Die Wettbewerbsrhetorik der wirtschaftlich leistungsstarken Mitgliedstaaten insbesondere der politischen Klasse in Deutschland sowie die rigorosen Spardiktate, die jenen Mitgliedstaaten auferlegt wurden, die von der Spekulation gegen öffentliche Anleihen aus der Eurozone besonders bedroht waren, haben die Europäische Union in eine gefährliche Sackgasse getrieben, in der an erster Stelle der Binnenmarkt und die Währungsunion und in der Folge eine fast ausschließliche Marktlogik und der Schuldenmythos die politische Argumentation beherrschen. Die soziale Dimension der Europäischen Union, in deren Brennpunkt der wirtschaftliche, soziale und territoriale Zusammenhalt, die Sicherheit und der soziale Schutz der abhängig Beschäftigten sowie der Kampf um die soziale Ausgrenzung stehen, wie in der Sprachregelung der EU die politisch verursachte Komponente einer gemachten Armut benannt wird, ist mehr oder weniger verdrängt worden.

Deshalb wird es kaum möglich sein, das europäische Sozialmodell direkt durch eine 180-Grad Wende wieder zu beleben, sondern allenfalls indirekt, indem die Trümmer der vorherrschenden Markt- und Wettbewerbslogik sowie des Schuldenmythos geräumt werden. Dabei geht es jedoch nicht in erster Linie um eine finanztechnische und politisch-instrumentelle Schadensbegrenzung der Wirtschafts- und Währungskrise – darin mögen die Mitgliedstaaten und vor allem die Europäische Zentralbank Großmeister sein. Vielmehr geht es darum, die bei den Bürgern und Bürgerinnen verbreitete Euroskepsis zu überwinden, die nach der Meinung vieler Menschen in der sozialen und regionalen Polarisierung innerhalb der Union begründet ist. Deshalb wird der Frage nachgegangen, was Europa braucht, damit die soziale Dimension der Verträge wieder stärker zu Geltung kommt. Vermutlich braucht Europa erstens eine große Erzählung (in der Sprache der Gesellschaftswissenschaft: ein „Narrativ“), zweitens eine Belebung der Solidarität als soziale Steuerungsform und drittens eine Finanzarchitektur im Dienst realer Beschäftigung und regionaler Konvergenz.

Eine große Erzählung

Es bieten sich eine nostalgische, eine sozio-ökonomische und eine Erzählung im derzeitigen globalen Kontext an.

Die nostalgische Erzählung erinnert an drei kulturelle Wurzeln Europas. „Jerusalem, Athen, Rom“, hatte Papst Benedikt in seiner Rede vor dem Deutschen Bundestag als das kulturelle und religiöse Erbe Europas genannt. Häufig wird auch das „Christliche Abendland“ als der Eckstein des religiös-moralischen Zusammenhalts europäischer Länder beansprucht. Aber eine solche selektive Erzählung blendet das maurische Spanien, Al Andaluz und das Berberregime, Byzanz, Istanbul und die Muslime, die längst ihren Lebensmittelpunkt in der Europäischen Union gefunden haben, aus dem geschichtlichen und aktuellen Europa aus.

Die sozio-ökonomische Erzählung beginnt 1951 mit der EGKS, der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, der Montanunion. Sie sollte die deutsche Rüstungsindustrie, welche die materielle Basis für Hitlers Kriege geliefert hatte, in einen europäischen Rahmen und in eine paritätische Mitbestimmung der Gewerkschaften einbinden. 1952 startete der gescheiterte Versuch einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft, die aus der Erfahrung des Vernichtungskrieges, mit dem Nazi-Deutschland Europa überzogen hatte, das Ziel verfolgte, die Bundesrepublik militärisch in ein europäisches Verteidigungsbündnis einzugliedern. Die Römischen Verträge von 1957 standen zwar weiterhin unter dem politischen Bekenntnis: „Nie wieder Krieg, nie wieder Diktatur, nie wieder Kapitalismus“, setzten aber auf eine florierende Wirtschaft als Grundlage einer demokratischen Gesellschaft. Der freie Austausch der Güter, des Kapitals und der Menschen sollte Wohlstand für alle in Europa gewährleisten. Die Assoziierung afrikanischer Staaten und Madagaskars war darauf hin angelegt, die Entwicklungshilfe mit einer expandierenden Ressourcenbasis zu verbinden. Der Erweiterung der Gemeinschaft nach Süden, Norden und Osten sollte eine Phase der Vertiefung folgen. Ein schwerwiegender Zwischenschritt wurde die Währungsunion, der wohl weitere Schritte zwingend folgen.

Eine Erzählung im globalen Kontext setzt beim Zerbrechen der Pax Americana an, die nach dem Zusammenbruch des real existierenden Sozialismus eine neue Friedensordnung zu verheißen schien, aber mit den Golfkriegen, der Intervention im Kosovo, Afghanistan und Syrien sowie der Arabellion in Nordafrika erkennbar erodiert. Die Zukunft einer globalen Welt wird sich in plurale Wirtschafts- und Währungsräume etwa eines europäischen, nordamerikanischen, lateinamerikanischen und asiatischen Kontinents ausdifferenzieren. Ein Europa jenseits militärischer Aufrüstung, das eine Aufholjagd und ein vergleichbares Niveau der USA und anderer asiatischer Länder ablehnt, könnte die Vielfalt der Sprachen und Kulturen sowie die drei Dimensionen der Menschenrechte – politischer Beteiligungs-, wirtschaftlich-sozial-kultureller Anspruchsrechte und freiheitlicher Abwehrrechte – als unverwechselbares Profil in die Waagschale globaler Anziehungskraft werfen.

Europäische Solidarität

Die Bundesrepublik ist gemäß Art. 20, Abs.1 GG ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. Die Aufteilung staatlicher Funktionen auf die Länder und den Bund entschärft das Spannungsverhältnis zwischen regional-kultureller Vielfalt und territorialer Einheit. Dem Bund ist in bestimmten Bereichen eine Gesetzgebungskompetenz zugewiesen, „wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht“.

Gleichwertige Lebensverhältnisse im Bundesgebiet herzustellen, ist eine plausible Schlussfolgerung aus der räumlichen Dimension des Sozialstaatsgebots. Die Lebenschancen in den Teilräumen sollen in Bezug auf die Daseinsvorsorge, die wirtschaftliche Einbindung durch Erwerbsarbeit und die gesellschaftliche Beteiligung durch einen angemessenen Lebensstandard nicht auseinander driften, sondern konvergieren. Föderale Solidarität ist ein strukturelles Gegengewicht gegen zentripetale Tendenzen und die Entleerung peripherer Regionen. Durch die Verfassung und entsprechende Gesetze soll sichergestellt werden, „dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird“. Neben dem horizontalen Finanzausgleich können auch Ergänzungszuweisungen des Bundes geleistet werden, indem dieser aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs gewährt. Gemäß den Grundsätzen der Raumordnung sind in den jeweiligen Teilräumen „ausgeglichene wirtschaftliche, infrastrukturelle, soziale, ökologische und kulturelle Verhältnisse anzustreben“. Die Existenz einer Transferunion ist folglich in einem föderalen Bundesstaat unstrittig und durch das Grundgesetz garantiert.

Die Europäischen Verträge bestätigen wiederholt den Grundsatz einer Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten. Damit ist jedoch nicht die Tugend des Mitleids, der Sympathie und Barmherzigkeit, also einer solidarischen Gesinnung oder Handlung gemeint, wie sie bei Naturkatastrophen spontan geweckt wird, sondern eine gesellschaftliche Steuerungsform, die das Handeln von Individuen wechselseitig aufeinander abstimmt – wie in der Partnerschaft die Liebe bzw. Leidenschaft, in der Wirtschaft das Geld bzw. die Zahlungsfähigkeit, in der politischen Sphäre die Macht und in der Wissenschaft die Wahrheit. Die Steuerungsform der Solidarität regelt den rechtsverbindlichen Ausgleich gesellschaftlicher Risiken oder Interessen, von denen Individuen oder Gruppen eines gesellschaftlichen Gefüges ungleich betroffen sind.

Die charakteristischen Merkmale der Solidarität als Steuerungsform sind erstens eine gemeinsame Grundlage, für die es zwar objektive Anhaltspunkte gibt, die aber eine gesellschaftliche Option darstellt und in erster Linie gefühlt, empfunden sowie absichtlich anerkannt wird. Eine solche Grundlage können die Klasse oder das Geschlecht, die gemeinsame Abstammung, Geschichte, Sprache, Kultur, Religion oder ein kollektiv erlittenes Schicksal sein. Trotz der gemeinsamen Grundlage sind zweitens im nationalen Rahmen die großen Lebensrisiken etwa der Altersarmut, Krankheit und Pflegebedürftigkeit sowie im transnationalen Rahmen die sozio-ökonomischen Lebensverhältnisse ungleich verteilt. Drittens werden gegenseitige Rechte und Pflichten des Interessenausgleichs durch die Verfassung oder internationale Verträge (rechts)verbindlich festgelegt. Und viertens folgt aus der gemeinsamen Grundlage und den unterschiedlichen Lebensrisiken eine asymmetrische Gegenseitigkeit: Beiträge werden gemäß der Leistungsfähigkeit entrichtet, Hilfeansprüche gemäß dem akuten Bedarf.

Das Besondere der Solidarität als Steuerungsform lässt sich verdeutlichen, indem sie der Marktsteuerung gegenüber gestellt wird. Der Markt ist eine entgrenzte, anonyme Steuerungsform des Interessenausgleichs. Auf ihm herrscht strenge Gegenseitigkeit von Leistung und Gegenleistung – und zwar sofort oder zumindest innerhalb einer berechenbaren Periode. Die Steuerungsform der Solidarität dagegen regelt den Interessenausgleich innerhalb einer relativ geschlossenen Gruppe. Sie ist exklusiv, profiliert sich häufig in der Abgrenzung zu einem Gegner, etwa der Kapitaleigner, der Männer oder eines fremden Regimes. Die Gegenseitigkeit von Beitrag und Hilfeanspruch ist durch einen Erwartungswert verknüpft, der weit in die Zukunft hineinreicht. Zum andern unterliegt das Urteil über diesen „Schatten der Zukunft” einem stark subjektiven Urteil über das gesellschaftliche Risiko, von dem die Individuen betroffen sind. Das „Geheimnis” der Solidarität besteht also darin, dass die weniger Schwachen für die Schwächeren, die weniger Armen für die Ärmeren und die seltener Kranken für die häufiger Kranken einstehen.

Eine solche asymmetrische Gegenseitigkeit kennt der Markt nicht, der eine strenge Äquivalenz der getauschten Gegenstände gemäß den Signalen der individuellen Kaufkraft und des Leistungsvermögens herstellt. Die Solidarität erzeugt zwar wie der Markt eine wechselseitige Beziehung. Aber sie ist im Unterschied zu der des Marktes asymmetrisch, weil die gesellschaftlichen Risiken ungleich verteilt sind. Die ungleiche Risikoverteilung wird durch den Grundsatz der Gerechtigkeit als Gleichheitsvermutung abgefedert. Unabhängig von Herkunft, Geschlecht, Hautfarbe und nationaler Zugehörigkeit erkennen sich die Mitglieder einer Nation oder einer transnationalen Gemeinschaft wechselseitig das gleiche Recht zu, grundlegend als Gleiche behandelt und anerkannt zu werden.

Folglich darf das Verhältnis von Rechten und Pflichten nicht von oben nach unten, von den wirtschaftlich leistungsstarken zu den leistungsschwachen Mitgliedstaaten betrachtet werden, sondern in erster Linie aus der Sicht derer, die darunter leiden, dass sie politisch benachteiligt und ausgegrenzt sind. Da innerhalb der Nationalstaaten eine Solidarität in der Form eines regionalen Finanzausgleichs unbestritten ist, sollte eine europäische Solidarität in der Form einer Transfer- und Sozialunion zustimmungsfähig sein. Insbesondere klingt das verbreitete Lamento in Deutschland über die schädlichen Wirkungen einer europäischen Transferunion arg widersprüchlich.

Ein Finanzregime im Dienst von Beschäftigung und sozialer Konvergenz

In Anlehnung an das Währungssystem von Bretton-Woods sind für die Europäische Währungsunion drei monetäre Institutionen unverzichtbar.

Eine Europäische Zentralbank hat gleichzeitig drei Ziele anzustreben – die Stabilisierung des Güterpreisniveaus, der Vermögenspreisentwicklung und eines hohen Beschäftigungsgrads. Zudem ist sie das Zentrum der Bankenaufsicht. Darüber hinaus sollte erwogen werden, ob der Staat, um öffentliche Güter zu finanzieren, auf Kredite von Banken angewiesen ist, die private Profitinteressen verfolgen. Als Alternative dazu könnte die Zentralbank dem Staat unter strengen Auflagen zinslose Kredite zur Verfügung stellen, die ausschließlich dazu verwendet werden, die Bereitstellung öffentlicher Güter auf lange Sicht zu finanzieren.

Ein Europäischer Währungs- und Stabilitätsfonds hat die Aufgabe, regionale Ungleichgewichte auszugleichen zwischen Mitgliedsländern, die Zahlungsbilanzdefizite aufweisen, und solchen, die Überschüsse der Zahlungsbilanz erzeugen. Den Defizitländern werden kurzfristige Kredite bereitgestellt, die Überschussländer werden solange sanktioniert, bis sie die strukturellen Überschüsse beseitigt haben.

Eine Europäische Entwicklungsbank vereinigt die bisher existierenden europäischen Fonds in der Absicht, benachteiligten Ländern und Regionen der Europäischen Union Finanzmittel zur Verfügung zu stellen, um dort Wachstumsimpulse auszulösen und öffentliche Infra­struktur­investitionen zu erleichtern.

Eine Währungsunion ohne wirtschafts- und sozialpolitische Verankerung oder eine Wirtschafts- und Währungsunion ohne ausgleichende Transfers sind zum Scheitern verurteilt. Die häufig propagierte Einrichtung eines europäischen Finanzministeriums würde die monetäre Schieflage der Eurozone vertiefen. Ein europäisches Wirtschaftsministerium würde die europäische Gesellschaft einer ökonomischen Hegemonie ausliefern. Dem gegenwärtigen Pfad der europäischen Integration angemessen ist die vertiefende Fortsetzung der beschäftigungs-, einkommens-, fiskal- und sozialpolitischen Koordination im Rahmen der europäischen Organe Parlament, Rat und Kommission.

Ist Europa eine Sozialunion? Nicht, wenn damit vollendet gleichwertige Lebensverhältnisse gemeint sind. Auch nicht, solange die Gemeinschaftskompetenz auf die Arbeitsverhältnisse verengt bleibt. Wohl aber als normatives Ziel, rechtlicher Anspruch und Wegmarke. Deshalb bleibt zu hoffen, dass die Deutschen und nicht nur die Kanzlerin dazulernen.

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erstellt am 10.12.2014

Die Wahl des Europäischen Parlaments im Juni 2014 und die zähen Verhandlungen um die Nominierung des Kommissionspräsidenten und die Kommissionsmitglieder haben den unterschwelligen Konflikt um die Kompetenzen der europäischen Organe und um die strukturelle und inhaltliche Vertiefung der Europäischen Union manifest werden lassen. Aus deutscher, wirtschafts- und ordnungspolitischer Sicht spitzt sich der Rollen- und Strukturkonflikt der europäischen Organe dadurch zu, dass der mustergültige Aufstieg der deutschen Wirtschaft nach der Finanzkrise mit dem Gewicht der sozialen Marktwirtschaft verklärt wird. Diese sei den gefährdeten Mitgliedstaaten aufzuerlegen, während die europäischen Organe und Verwaltungen weithin noch den marktradikalen und wirtschaftsliberalen Leitbildern der vergangenen 30 Jahre nachhängen.

Trifft speziell dieses deutschtümelnde Deutungsmuster der europäischen Identitäts- und Vertiefungskrise zu? Lässt sich ein gängiger Kontrast zwischen dem Exportschlager: „Soziale Marktwirtschaft“ und einem Europa, dass keine Sozialunion sei, aufrechterhalten? Auf diese Frage will ich vier Antworten versuchen: Erstens soll begrifflich präzisiert werden, was unter dem diffusen Begriff „Soziale Marktwirtschaft“ verstanden wird. Zweitens will ich zeigen, wie sehr die soziale Dimension in den europäischen Verträgen verankert ist. Drittens prüfe ich die Gründe, warum diese Dimension in der gegenwärtigen Zukunftsdebatte der Europäischen Union verdrängt wird. Und viertens soll skizziert werden, was Europa derzeit braucht.