Der Sozialethiker Friedhelm Hengsbach macht in einer historischen Analyse sichtbar, wie tief Zielsetzungen der sozialen Marktwirtschaft in den Europäischen Verträgen verankert sind. Deutlich widerspricht er der Auffassung, die Europäische Union sei keine Sozialunion. In einer vierteiligen Serie wird diese Analyse auf Faust-Kultur dokumentiert.

Im dritten Teil der Analyse richtet sich der Blick auf die Folgen der Finanzkrise. Sie hat in den europäischen Organen eine neue Nachdenklichkeit erzeugt. Regeln wurden eingeführt, die die Konflikte zwischen privater Kapitalmacht und demokratisch legitimierten Regierungen erst einmal entschärften, sagt Friedhelm Hengsbach. Nicht abgeklungen sei jedoch das marktradikale Erbe innerhalb der politischen Klasse in Deutschland. Diese infiziere die Bevölkerung weiterhin mit dem Fieber der Standortkonkurrenz und erkläre globale Wettbewerbsfähigkeit zum Staatsziel Nr. 1 für alle.

Essay

»Europa ist keine Sozialunion?« – Da irrt die Kanzlerin

Teil 3 – Die Verdrängung der sozialen Dimension der EU

Von Friedhelm Hengsbach SJ

Liest die politische Klasse in Deutschland die Europäischen Verträge nicht? Liest sie nur die marktrelevanten Artikel über den Binnenmarkt bzw. die Artikel, die für die Regelung der Bankenkrise und die angebliche Schuldenkrise in der Eurozone bedeutsam sind? Verhindert die „Gnade“ ihrer späten Geburt ein ernsthaftes Bemühen, die wirtschaftlichen und sozialen Fundamente der Europäischen Einigung zu entdecken? Im Folgenden werden vier methodische Vorentscheidungen skizziert, die verständlich machen, wieso die soziale Dimension der Europäischen Union derzeit verdrängt wird.

Konstruktionsfehler der Währungsunion

Die Währungsunion gründet auf zwei ausschließlich monetären Stellgrößen, nämlich der Stabilität des Güterpreisniveaus und des Ausgleichs der öffentlichen Haushalte. Allein die rigorose Inflationsbekämpfung, nicht jedoch die Stabilität der Vermögenspreise, also der gesamten monetären Sphäre, und auch nicht die Bewältigung des Konflikts zwischen einem hohen Beschäftigungsgrad und den Inflationserwartungen ist der Europäischen Zentralbank aufgetragen. Die doppelte und ökonomisch willkürlich gewählte Schuldenbremse von 3 % Neuverschuldung und 60 % Schuldenstand im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt knebelt die öffentlichen Haushalte, sie sind als Stabilitätsvorschriften dem Vertrag von Maastricht eingeschrieben. Doch ein verschärfter Kampf gegen die Inflation und die rigorose, von ökonomischen Klugheitsregeln weit entfernte Haushaltsrestriktion sind für vermögende und alternde Gesellschaften sowie für deren private Bereicherung und öffentliche Verarmung eine plausible Option, nicht jedoch für Gesellschaften mit jugendlicher und wachsender Bevölkerung. Das nahezu einzige Instrument, das die EZB einsetzt, um ihr geldpolitisches Ziel durchzusetzen, ist ein für den gesamten Euroraum einheitliches nominales Zinsniveau, das bei unterschiedlichen Wachstums-, Inflations- und Lohnsteigerungsraten ein unterschiedliches Realzinsniveau erzeugt und innerhalb des Währungsraums unvermeidbare regionale Ungleichgewichte zur Folge hat, nämlich eine Polarisierung zwischen Ländern mit strukturellen Leistungsbilanzdefiziten und Leistungsbilanzüberschüssen.

Das europäische Krisenmanagement, um die spekulativen Attacken gegen einzelne Mitglieder der Eurozone zu bewältigen, wird von den wirtschaftlich leistungsfähigen Staaten gelenkt. Sie ahmen das biblische Sündenbock-Ritual nach. Das Bundesvolk Israel lud die Vergehen der Gemeinde symbolisch einem Ziegenbock auf, den ein Priester in die Wüste jagte. Danach fühlte sich die Gemeinschaft von jeder Verantwortung entlastet. Der von der deutschen Regierung propagierte verschärfte Fiskalpakt richtete sich exemplarisch gegen Griechenland, das schwächste Glied der Eurozone, das lediglich mit 3 % zu deren Wertschöpfung beitrug, und setzte in diesem und anderen Ländern Spardiktate jenseits ihrer Tragfähigkeit durch. Denn ein solches „Sparen“ bedeutet Umverteilen von unten nach oben, von öffentlichen zu privaten Haushalten oder ein Schrumpfen der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit insgesamt.

Mit dem Krisenmanagement ist eine Art Schuldenmythos verbunden. Die politische Klasse übertrug die Gewohnheiten einer schwäbischen Hausfrau, die nicht mehr ausgibt, als sie an Einnahmen zur Verfügung hat, oder eines vorsorgenden Familienvaters, der seinen Kindern keinen Schuldenberg hinterlässt, auf die Gestaltung öffentlicher Haushalte. Auch Rating-Agenturen beurteilen die wirtschaftliche Leistungskraft eines Landes ausschließlich nach dem selbstgewählten Maßstab einer Schuldenquote der öffentlichen Haushalte. Welche Gründe zur höheren Verschuldung eines Staates geführt haben, oder welchen Projekten diese Form der Finanzierung diente, wurde nicht geprüft. Dass Verbindlichkeiten und Forderungen etwa auf Grund exzessiver und riskanter Kreditvergabe entstanden sind, dass Schuldner und Gläubiger, öffentliche Verschuldung und private Vermögensbildung jeweils als zwei Seiten einer Münze zu betrachten sind, blieb unberücksichtigt.

Wie solidarisch muss Deutschland sein?“, hat Maybrit Illner zu Beginn einer Talkshow in der letzten Augustwoche 2013 gefragt. Die Vertreter der politischen Parteien gaben drei Antworten: „Griechenland braucht einen neuen Schuldenschnitt“, wobei dieser Meinung widersprochen wurde. Unwidersprochen blieben die Antworten, dass die Solidarität keine Einbahnstraße sei und dass die europäischen Südländer ihre Hausaufgaben machen müssten. Das Einstehen leistungsstarker Staaten für leistungsschwache Staaten, wie es innerhalb eines national einheitlichen Währungsraumes selbstverständlich ist, wird unter Berufung auf den Vertrag von Maastricht verweigert: „Die Union haftet nicht für die Verbindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften oder anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sonstiger Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen von Mitgliedstaaten und tritt nicht für derartige Verbindlichkeiten ein“ (Art 125 AEUV). Eine gemeinsame Haftung für die Schulden eines Mitgliedsstaates soll damit ausgeschlossen sein. Selbst wenn sich die regionalen Ungleichgewichte verstärken, werden weder ein finanzieller Transfer noch auch der Abbau der Leistungsbilanzüberschüsse erwogen. Die politische Sprache verrät das Machtgefälle: Den Defizit-“Sündern“ im Süden werden die vorbildlichen Musterknaben im Norden gegenübergestellt.

Marktradikales Erbe

In der Präambel des Vertrags über eine Europäische Wirtschaftsgemeinschaft als Bestandteil der Römischen Verträge hatten die Vertragsparteien 1957 ihre Absicht erklärt, den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt ihrer Länder zu sichern, die stetige Besserung der Lebens- und Beschäftigungsbedingungen ihrer Völker als wesentliches Ziel anzustreben sowie ihre Volkswirtschaften zu einigen und deren harmonische Entwicklung zu fördern, indem sie den Abstand zwischen einzelnen Gebieten und den Rückstand weniger begünstigter Gebiete verringern. Die wirtschaftliche und soziale Integration wurde also als konvergentes Ziel angesehen. In der Folge vereinbarten die Arbeits- und Sozialminister 1974 ein sozialpolitisches Programm, das der Gemeinschaft politische Initiativen zuwies, die sich auf Fragen der Beschäftigung, der Angleichung der Lebens- und Arbeitsbedingungen sowie der Beteiligung der Sozialpartner an sozial- und wirtschaftspolitischen Entscheidungen der Gemeinschaftsorgane beziehen.

Mit dem 1985 von der Kommission vorgelegten und vom Rat verabschiedeten Weißbuch zur Vollendung des Binnenmarktes setzte indessen eine starke Akzentuierung der wirtschaftlichen Dynamik freier Märkte ein. Das Weißbuch war angefüllt mit jenen euphorischen Verheißungen, die der neoklassischen Theorie des internationalen Freihandels entnommen waren. Bis zum Beginn des neuen Jahrhunderts setzte sich das marktradikale Dogma in den Organen der Europäischen Union immer mehr durch. Dessen drei Glaubenssätze lauten: Vertrau auf die Selbststeuerung des Marktes. Der schlanke Staat ist der beste aller möglichen Staaten. Eine Notenbank, die rigoros die Inflation bekämpft, macht wirtschaftspolitische Interventionen an anderer Stelle überflüssig!

Die Finanzkrise hat indessen eine neue Nachdenklichkeit bei den Organen der Europäischen Union erzeugt. Die Regulation der Banken, der über die Saldenmechanik der Europäischen Zentralbank erfolgende Transfer von Finanzmitteln an Mitgliedstaaten, die von den Turbulenzen in der monetären Sphäre betroffen sind, der Ankauf von Staatsanleihen gefährdeter Mitgliedstaaten durch die Europäische Zentralbank sowie deren Ankündigung, notfalls mit allen ihr zur Verfügung stehenden Mitteln die Stabilität der Währung zu verteidigen, hat den Konflikt zwischen privater Kapitalmacht und den demokratisch legitimierten Regierungen erst einmal entschärft. Nicht abgeklungen ist das marktradikale Erbe innerhalb der politischen Klasse in Deutschland. Diese infiziert die Bevölkerung weiterhin mit dem Fieber der Standortkonkurrenz, indem sie die globale Wettbewerbsfähigkeit quasi zum Staatsziel Nr. 1 für alle erklärt und die Erwerbstätigen der südlichen Mitgliedstaaten anfeuert, damit sie olympiareife Wirtschaftsleistungen erbringen, die denen der Exportgiganten nahekommen.

Regime der Exekutive

Die Gesetzgebungskompetenz der Europäischen Union liegt ursprünglich beim Ministerrat und beim Parlament, die eine konkurrierende Gesetzgebung ausüben. Die Zusammensetzung des Rats als der Vertretung der Mitgliedstaaten wechselt nach den Themen der Fachressorts. Die Mitglieder entscheiden einstimmig oder mit qualifizierter Mehrheit. Die Kommission hat das Initiativrecht, ist Hüterin der Verträge, ihr untersteht die Verwaltung. Inzwischen wurde der Europäische Rat, der von den Präsidenten und Regierungschefs der Mitgliedstaaten gebildet wird, als hybrides Gebilde auf die bestehenden Organe aufgepfropft. Er inszeniert zweimal jährlich spektakuläre Gipfelkonferenzen. Seitdem wird zwischen dem Europäischen Rat und dem Rat der Europäischen Union unterschieden. Da eine präzise Abgrenzung der Kompetenzen fehlt, sind chaotische Rivalitäten zwischen den Organen darüber unvermeidbar, wer für die Bühnenpräsenz oder wer für die Formulierung von Verordnungen und Richtlinien zuständig ist.

Während der Gesetzgebungsverfahren zur Bankenrettung, zur Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) und zum Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) konnte anschaulich beobachtet werden, wie schnell, hektisch und „alternativlos“ die deutsche Regierung die jeweiligen Vorlagen dem Bundestag präsentierte, eine wie geringe Chance die Abgeordneten hatten, die Texte intensiv zu prüfen und wie eng der zeitliche Rahmen bis zur Abstimmung bemessen blieb. Das Parlament als Gesetzgeber wurde als nachrangiges Verfassungsorgan entwertet.

Nachdem das Bemühen um den völkerrechtlichen Vertrag einer „Verfassung für Europa“ gescheitert war, weil nach dem negativen Ausgang des Referendums in Frankreich und in den Niederlanden nicht alle Mitgliedstaaten den Vertrag ratifizierten und dieser daraufhin keine Rechtskraft erlangte, arrangierten sich die Mitgliedstaaten damit, an dem Konstrukt von ineinander geschachtelten Verträgen festzuhalten und die Verträge von Maastricht 1992, von Amsterdam 1997, von Nizza 2001 durch den Vertrag von Lissabon 2007 fortzuschreiben. Damit treten zwei als gleichrangig eingestufte Verträge, der Vertrag über die Europäische Union und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union in den Rang einer Europäischen Quasi-Verfassung. Diese Verträge spiegeln die zeitlichen Streckenabschnitte, die jeweilige geschichtliche Situation, die Zahl der beteiligten Mitgliedstaaten und die veränderten politischen Prioritäten der Europäischen Union wieder. So lässt sich erklären, dass die Vertragstexte extrem deutungsoffen sind und angesichts der regionalen Ungleichgewichte von den leistungsstarken Mitgliedstaaten nach eigenem Ermessen und zum eigenen Vorteil ausgelegt werden, eben unter Ausschluss der sozialen Dimension.

Die polarisierende Entwicklung zwischen den Mitgliedstaaten sowie die sezierende Ausdifferenzierung der Funktionsbereiche des Binnenmarkts, der Währungsunion oder der Sicherung der Außengrenzen hat zur Folge, dass das Gemeinschaftsrecht zurücktritt zugunsten bilateraler Vereinbarungen, so genannter intergouvernementaler Verträge, die tendenziell ein Europa abweichender Geschwindigkeiten entstehen lassen. Oder es werden Verordnungen oder Richtlinien erlassen, die nicht für alle Mitgliedstaaten gelten. So haben Rat und Parlament 2011 ein Paket mit sechs Beschlüssen zur strengeren wirtschaftspolitischen Steuerung der Eurozone („Sixpack“) verabschiedet, das die Regeln zur Kontrolle der öffentlichen Haushalte verschärft und ein neues Verfahren gegen wirtschaftliche Fehlentwicklungen, vor allem wirtschaftliche Ungleichgewichte vorsieht.

Nach der Wahl des Europäischen Parlaments im Juni 2014 ist der unterschwellige Konflikt zwischen den nationalen Regierungen und den Legitimitätsansprüchen des Europäischen Parlaments manifest geworden. In der anschließenden Debatte haben sich drei Deutungsmuster herausgeschält. Der Kompetenzstreit zwischen nationalen Regierungen und den supranationalen Organen gehöre zur geschichtlichen Entwicklung der Europäischen Union, erklären die einen. Andere meinen, die Treue zu den Europäischen Verträgen stehe auf dem Spiel. Denn die Vertragstexte würden das Konzept einer Union nicht zulassen, die mehr ist als ein Staatenbund. Eine dritte Gruppe entdeckt in dem Ringen darum, ob auf dem Vertragstext zu beharren oder eine veränderte Vertragspraxis politisch zu rechtfertigen sei, die europapolitische Dynamik einer Machtverschiebung zwischen Rat und Europäischem Parlament. Diejenigen, die auf die Geltung eines eher statischen Vertragsrechts pochen und einen europäischen Staatenbund verteidigen, präferieren das Verhandlungssystem der Nationalstaaten sowie den politischen Interessenausgleich durch einvernehmliche Kompromisse. Sie sehen im Rat und der Kommissionen die vorrangigen Gemeinschaftsorgane. Dagegen bejahen die Anhänger einer dynamischen Auslegung der Vertragspraxis das sich verstärkende Gewicht des Parlaments als der Repräsentation eines Europäischen Urwahlvolkes. Sie sehen darin einen unumkehrbaren Schritt zu mehr Demokratisierung und transparenten Entscheidungsprozessen in der Europäischen Union.

Zurückweichen des Staates

Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, deren Parlament, Regierung mit Verwaltung und Rechtsprechung wie auch die Organe der Europäischen Union sind Adressaten wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Anspruchsrechte der Bürgerinnen und Bürger. Während der vergangenen 30 Jahre sind sie dem Konflikt mit der privaten Kapitalmacht ausgewichen. Sie waren häufig den privaten Interessen der Lobbyisten von Industrie-, Handels- und Energiekonzernen hörig. Vor allem haben sie sich bei ihren Entscheidungen durch die so genannte Stimme der Finanzmärkte einschüchtern lassen.

Sie haben auf die rhetorische Frage eines renommierten Vorstandsprechers der Deutschen Bank, ob die Finanzmärkte nicht die Fünfte Gewalt in der Demokratie seien, weil die millionenfach täglichen Entscheidungen der Kapitaleigner, die an den Börsenkursen ablesbar sind, vielleicht eindeutiger als vierjährige Parlamentswahlen signalisieren, was vernünftige Politik ist, nämlich Löhne moderat anheben, Steuern, Sozialabgaben und Naturabgaben senken und möglichst wenig Umverteilung organisieren, Die politische Klasse hat darauf positiv geantwortet. Sie hat die Arbeitsverhältnisse entregelt, die solidarischen Sicherungssysteme demoliert, einem entfesselten Finanzregime steuerpolitische Türen und Tore geöffnet und sich damit zur kooperativen Geisel der Privatwirtschaft gemacht.

Zudem haben die Nationalstaaten ihr hoheitlich-politisches Mandat verleugnet, das öffentliche Interesse gegen private Wirtschaftsinteressen zu behaupten und durchzusetzen. Sie regieren nicht, sondern moderieren ein politisches Netzwerk, das aus staatlichen Organen, Wirtschaftsverbänden und zivilgesellschaftlichen Initiativen besteht. Sie begreifen sich darin als einen der Knoten innerhalb eines breit ausgespannten Verhandlungssystems. Öffentliche Verantwortung lagern sie auf ziemlich bunt zusammengewürfelte Runde Tische, Sonderbeauftragte, Expertengutachten und Kommissionen aus und lassen dort Erklärungen inszenieren, die nur an der Oberfläche einen breiten Konsens des Volkes abbilden.

Fortsetzung folgt. Teil 4: Die Einlösung der sozialen Dimension der Europäischen Verträge

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erstellt am 08.11.2014

Die Wahl des Europäischen Parlaments im Juni 2014 und die zähen Verhandlungen um die Nominierung des Kommissionspräsidenten und die Kommissionsmitglieder haben den unterschwelligen Konflikt um die Kompetenzen der europäischen Organe und um die strukturelle und inhaltliche Vertiefung der Europäischen Union manifest werden lassen. Aus deutscher, wirtschafts- und ordnungspolitischer Sicht spitzt sich der Rollen- und Strukturkonflikt der europäischen Organe dadurch zu, dass der mustergültige Aufstieg der deutschen Wirtschaft nach der Finanzkrise mit dem Gewicht der sozialen Marktwirtschaft verklärt wird. Diese sei den gefährdeten Mitgliedstaaten aufzuerlegen, während die europäischen Organe und Verwaltungen weithin noch den marktradikalen und wirtschaftsliberalen Leitbildern der vergangenen 30 Jahre nachhängen.

Trifft speziell dieses deutschtümelnde Deutungsmuster der europäischen Identitäts- und Vertiefungskrise zu? Lässt sich ein gängiger Kontrast zwischen dem Exportschlager: „Soziale Marktwirtschaft“ und einem Europa, dass keine Sozialunion sei, aufrechterhalten? Auf diese Frage will ich vier Antworten versuchen: Erstens soll begrifflich präzisiert werden, was unter dem diffusen Begriff „Soziale Marktwirtschaft“ verstanden wird. Zweitens will ich zeigen, wie sehr die soziale Dimension in den europäischen Verträgen verankert ist. Drittens prüfe ich die Gründe, warum diese Dimension in der gegenwärtigen Zukunftsdebatte der Europäischen Union verdrängt wird. Und viertens soll skizziert werden, was Europa derzeit braucht.