Der Sozialethiker Friedhelm Hengsbach macht in einer historischen Analyse sichtbar, wie tief Zielsetzungen der sozialen Marktwirtschaft in den Europäischen Verträgen verankert sind. Deutlich widerspricht er der Auffassung, die Europäische Union sei keine Sozialunion. In einer vierteiligen Serie wird diese Analyse auf Faust-Kultur dokumentiert.

Die vertraglichen Grundlagen der Europäischen Union enthalten bemerkenswerte soziale Mandate. Auch der territoriale Zusammenhalt sei auf der Grundlage fester sozialer Standards darin festgeschrieben, schreibt Sozialethiker Friedhelm Hengsbach im 2. Teil seiner Analyse.

Essay

»Europa ist keine Sozialunion?« – Da irrt die Kanzlerin

Teil 2 – Die soziale Dimension der Europäischen Verträge

Von Friedhelm Hengsbach SJ

Zwei gleichrangige Verträge über die Europäische Union (EUV) und über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) bilden die rechtliche Grundlage, die das politische Handeln der Europäischen Einrichtungen und der Mitgliedsländer bindet, nachdem das Projekt einer Europäischen Verfassung gescheitert war. In ihnen sind bemerkenswerte soziale Mandate enthalten. Sie belegen, dass ein Kontrast zwischen einer wie immer gedeuteten Sozialen Marktwirtschaft und der sozialen Dimension der Europäischen Union gar nicht besteht.

Der wirtschaftliche, soziale und territoriale Zusammenhalt

In Art. 3 des EU-Vertrags verpflichtet sich die Union zu einer nachhaltigen Entwicklung Europas, auf „eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt“. „Sie bekämpft soziale Ausgrenzung und Diskriminierungen und fördert soziale Gerechtigkeit und sozialen Schutz, die Gleichstellung von Frauen und Männern, die Solidarität zwischen den Generationen und den Schutz der Rechte des Kindes. Sie fördert den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten“. In Art. 174 des AEU-Vertrags wird der räumliche Aspekt der sozialen Dimension entfaltet. Das Leitmotiv des territorialen Zusammenhalts berücksichtigt insbesondere die benachteiligten und rückständigen Regionen sowie die ländlichen Gebiete. Die Union setzt sich zum Ziel, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete zu verringern.

Struktur- und Anpassungsfonds

Die Union hat vier Strukturfonds und einen Anpassungsfonds eingerichtet, die direkt und indirekt der sozial-räumlichen Kohäsion dienen. Der Europäische Sozialfonds (Art. 162-164 AEUV) ist in erster Linie darauf ausgerichtet, die Beschäftigungsmöglichkeiten der Arbeitskräfte im Binnenmarkt zu verbessern und damit zur Hebung der Lebenshaltung beizutragen. Er soll innerhalb der Union die berufliche Verwendbarkeit sowie die örtliche und berufliche Mobilität der Arbeitskräfte fördern. Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (Art. 176 AEUV) dagegen soll den Ausgleich der wichtigsten regionalen Ungleichgewichte in der Union unterstützen. Er soll dazu beitragen, dass die rückständigen Gebiete an der Entwicklung und an der strukturellen Anpassung beteiligt werden, und dass die Industriegebiete mit rückläufiger Entwicklung darauf umgestellt werden. Ein Kohäsionsfonds (Art. 177 AEUV) erleichtert die Finanzierung von Vorhaben, die zum Schutz der Umwelt und zum Aufbau transeuropäische Netze auf dem Gebiet der Verkehrsinfrastruktur beitragen. Der älteste Strukturfonds ist der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (Art. 40 und 162 (AEUV), der so genannte „Agrarfonds“. Er dient sowohl sektoralen Anpassungs- als auch regionalen Ausgleichszielen. Der jüngste Fonds ist der Europäische Fonds für die Anpassung an die Globalisierung. Er hilft einmalig, zeitlich begrenzt und individuell jenen Arbeitnehmern bei der Arbeitssuche, Berufsberatung, bedarfsgerechten Ausbildung und Umschulung, die infolge von Veränderungen des Welthandelsgefüges, etwa der Schließung eines großen Unternehmens oder der Verlagerung einer Produktionsstätte außerhalb der EU ihren Arbeitsplatz verloren haben.

Gemeinschaftscharta sozialer Grundrechte

Die Europäische Sozialcharta, die der Europarat 1961 beschlossen und 1966 als völkerrechtlich bindendes Abkommen in Kraft gesetzt hat, ist Bestandteil des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Sie benennt 19 soziale Rechte, darunter das Recht auf Arbeit, auf ein angemessenes Arbeitsentgelt, auf Berufsausbildung, auf soziale Sicherheit, auf freie Vereinigungen und Kollektivverhandlungen und besondere Schutzrechte für Kinder, Jugendliche, Mütter und Familien. Die 1996 revidierte Fassung enthält insgesamt 31 Rechte und Grundsätze. Sie ist u.a. um das Recht auf eine Wohnung, den Kündigungsschutz, die Gleichstellung von Frauen und Männern, den besonderen Schutz älterer Menschen, den Kündigungsschutz und den Schutz vor Armut und sozialer Ausgrenzung erweitert worden.

Jacques Delors hatte sich 1989 dafür eingesetzt, dass der Europäische Rat seinen politischen Willen bekräftigt, ein soziales Europa zu schaffen. Daraufhin verabschiedeten die Präsidenten und Regierungschefs am 9.12. 1989 eine sozialpolitische Grundsatzerklärung, die „Unionscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer“. Obwohl diese den Arbeitnehmern keine einklagbaren subjektiven Rechte einräumt, verkörpert sie den weit gehenden sozialen Grundkonsens der Mitgliedstaaten der EU. Allerdings hat die britische Regierung der Charta ihre Zustimmung verweigert. Die zwölf Arbeitnehmer-Grundrechte erstrecken sich auf die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, ihre Beschäftigung und ihr Arbeitsentgelt, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, den sozialen Schutz, die Koalitionsfreiheit und Tarifautonomie, die Berufsausbildung, die Gleichbehandlung von Männern und Frauen, die Unterrichtung, Anhörung und Mitwirkung der Arbeitnehmer, den Gesundheitsschutz und die Sicherheit in der Arbeitsumwelt, den Kinder- und Jugendschutz sowie den Schutz älterer und behinderter Menschen.

Beschäftigungsstrategie

Mit dem Amsterdamer Vertrag ist den Europäischen Verträgen ein eigenes Beschäftigungs­kapitel eingefügt worden. Art. 145-150 AEUV lassen Grundsätze, Institutionen und Verfahren einer koordinierten Beschäftigungsstrategie der Union erkennen. Die Mitgliedsstaaten betrachten die Förderung der Beschäftigung als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse, weshalb sie ihre Tätigkeiten im Rat aufeinander abstimmen.

Ein Beschäftigungsausschuss übernimmt eine beratende Funktion, um die Koordinierung der Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik der Mitgliedstaaten zu verbessern. Er soll die Beschäftigungslage und -politik der Mitgliedstaaten verfolgen und bereitet mit Stellungnahmen die Beratungen des Rates vor.

Die Art. 145-150 AEUV bilden auch die Grundlage der so genannten Lissabon-Strategie und der Langzeitstrategie „Europa 2020“. Im Jahr 2000 verständigte sich der Europäische Rat in Lissabon auf das ehrgeizige Ziel: „Bis 2010 soll die Europäische Union zum wettbewerbs­fähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt werden, einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einen größeren sozialen Zusammenhalt zu erreichen“. Die neue Langzeitstrategie: „Europa 2020“ soll die Lissabon-Strategie, deren Ziele weithin verfehlt wurden, ablösen. Der Entwurf der Kommission enthält drei weniger ambitionierte Wachstumsoptionen: „Intelligentes Wachstum“ definiert den Pfad einer auf Wissen und Innovation gestützten Wirtschaft, „nachhaltiges Wachstum“ den einer ressourcenschonenden, ökologischeren und wettbewerbsfähigeren Wirtschaft, und „integratives Wachstum“ den einer Wirtschaft mit hoher Beschäftigung und ausgeprägtem sozialen und territorialen Zusammenhalt.

Sozialpolitik

Die Zuständigkeit für die Sozialpolitik liegt nach wie vor bei den einzelnen Mitgliedstaaten. Aber durch den Vertrag von Maastricht sollten erweiterte Zuständigkeiten auf Gemeinschaftsebene geschaffen werden, um arbeitsrechtliche Mindestnormen festzusetzen und den sozialen Dialog zu fördern. Solche erweiterte sozialpolitische Zuständigkeiten der Union stießen indessen auf den heftigen Widerstand des Vereinigten Königreichs, das diesen winzigen Schritt blockierte, eine vertiefte sozialpolitische Integration in den Vertragstext aufzunehmen.

Sozialprotokoll / Gemeinsame Zuständigkeit

Wegen des britischen Widerstands wurden dem Maastricht-Vertrag ein Protokoll über die Sozialpolitik und ein Abkommen zwischen den (ohne Großbritannien) damals elf Mitgliedstaaten beigefügt, Das Maastrichter Sozialprotokoll bzw. Sozialabkommen gehörte zu den Fällen abgestufter Integration, eines Europas abweichender Geschwindigkeiten, bei der nicht alle Integrationsschritte zur gleichen Zeit von allen Mitgliedstaaten vollzogen werden. Doch unter der Labour-Regierung von Tony Blair gab das Vereinigte Königreich 1999 den Widerstand gegen eine erweiterte gemeinschaftliche Sozialpolitik auf. So konnte der Text des Sozialprotokolls mit dem Vertrag von Amsterdam in den EG-Vertrag und anschließend als Art. 151-161 in den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union aufgenommen werden.

Das „Protokoll über die Sozialpolitik“ belegt die Absicht von elf Mitgliedstaaten, die Organe, Verfahren und Mechanismen des Vertrags in Anspruch zu nehmen, um sozialpolitische Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit oder einstimmig zu treffen. Sie erinnern an die Ziele der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten, die Beschäftigung zu fördern, die Lebens- und Arbeitsbedingungen zu verbessern, einen angemessenen sozialen Schutz zu gewährleisten, den sozialen Dialog zu festigen, das Arbeitskräftepotential auf ein dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau zu heben und Ausgrenzungen zu bekämpfen. Um diese Ziele zu verwirklichen, ergänzt die Union die Tätigkeit der Mitgliedstaaten in zwei verschiedenen Bereichen. In dem einen Bereich geht es um die Verbesserung der Arbeitsumwelt zum Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer, die Arbeitsbedingungen, die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer, die Chancengleichheit von Männern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt und ihre Gleichbehandlung am Arbeitsplatz sowie die beruflichen Eingliederung der aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzten Personen. In dem anderen Bereich geht es um die soziale Sicherheit und den sozialen Schutz der Arbeitnehmer bei der Kündigung, wenn Interessen der Arbeitnehmer (einschließlich der Mitbestimmung) und Arbeitgeber zu vertreten und kollektiv wahrzunehmen sind, wenn Arbeitsbedingungen von Staatsangehörigen aus Drittländern, die sich rechtmäßig in der EU aufhalten, formuliert oder finanzielle Mittel notwendig werden, um die Beschäftigung zu fördern oder Arbeitsplätze zu schaffen. Ausgeschlossen ist jedoch der Bereich des Arbeitsentgelts sowie des Koalitions-, Streik- und Aussperrungsrechts.

Das Sozialprotokoll des Maastricht-Vertrags ist indirekt zum Motor einer unterschwelligen Europäisierung nationaler Sozialpolitik geworden. Mittlerweile sind Union und Mitgliedstaaten für die Sozialpolitik gemeinsam zuständig. In Art. 151-161 AEUV sind die sozialpolitischen Ziele des Sozialprotokolls und dessen Instrumente, um diese Ziel zu erreichen, aufgenommen zusammengefasst. Zudem werden die Regeln genauer gefasst, unter welchen Bedingungen das allgemeine oder besondere Gesetzgebungsverfahren angewendet und im Rat mit qualifizierter Mehrheit bzw. einstimmig abgestimmt wird.

Kooperatives Sozialmodell

Ein Eckpfeiler des europäischen Sozialmodells ist der Dialog der Organe der Europäischen Union mit den autonomen nationalen und europäischen Sozialpartnern, den Gewerkschaften und Arbeitgebern. Art 152; 154 ff. AEUV beschreiben und präzisieren die geregelten Diskussionen, Konsultationen, Verhandlungen und gemeinsamen Aktionen des europäischen sozialen Dialogs, der sowohl zwei- als auch dreiseitig geführt wird. Sie spielen eine bestimmende Rolle, wenn europaweite Sozialnormen formuliert werden, die auf die politische Steuerung der Union einwirken. Der dreigliedrige Europäische Sozialgipfel findet zweimal jährlich jeweils im Vorfeld der Frühjahrs- und der Herbsttagung des Europäischen Rates statt. An diesem Gedankenaustausch sind auf europäischer Ebene Gewerkschaften, Arbeitgeber und als Organe der Union die Präsidenten von Kommission, Rat und Europäischem Rat beteiligt; auf der Ebene der Mitgliedstaaten nehmen die Regierungschefs der Mitgliedstaaten und deren Arbeits- und Sozialminister teil.

Der soziale Dialog auf Gemeinschaftsebene kann auf Wunsch der Beteiligten in vertragliche Beziehungen übergehen und zum Abschluss von Vereinbarungen führen. Solche Quasi-Tarifverträge werden praktisch und verbindlich umgesetzt entweder auf der nationalen Ebene durch die Sozialpartner und Mitgliedstaaten oder auf der Gemeinschaftsebene durch einen Beschluss des Rats, der mit qualifizierter Mehrheit oder einstimmig erfolgt, wenn die Vertragspartner dies beantragen und ein Vorschlag der Kommission vorliegt.

Art 156 und 159 AEUV erinnern die Kommission daran, dass sie unter anderem dazu verpflichtet ist, die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten zu fördern und die Abstimmung ihres Vorgehens zu erleichtern – auf den Gebieten der Beschäftigung, des Arbeitsrechts und der Arbeitsbedingungen, der beruflichen Aus- und Fortbildung, der sozialen Sicherheit, der Verhütung von Berufsunfällen und -krankheiten, des Gesundheitsschutzes bei der Arbeit sowie des Koalitionsrechts und der Kollektivverhandlungen der Sozialpartner.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss ist bereits in den Römischen Verträgen verankert. Er dient als Plattform der Konsultation zivilgesellschaftlicher Akteure durch die gesetzgebenden Organe der EU. In ihm sind Gewerkschaften und Arbeitgeber sowie relevante Personen des wirtschaftlichen und sozialen Lebens vertreten. In den Bereichen der Sozialpolitik und Beschäftigung, des Gesundheitsschutzes, des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts können Beschlüsse des Rats und der Kommission nicht gefasst werden, wenn nicht vorher der Wirtschafts- und Sozialausschuss gehört worden ist. Der Ausschuss der Regionen und der Ausschuss für Sozialschutz (Art 160 (AEUV) genießen ebenfalls gemäß ihren Funktionen spezifische Anhörungsrechte.

Verbindliche Richtlinien

Die bisherigen Textbausteine der Europäischen Verträge belegen, dass die Aussage der Bundeskanzlerin: „Europa ist keine Sozialunion“ in dieser kategorischen Form falsch ist oder zumindest fahrlässig klingt, insofern sie ausschließlich einer extrem marktradikalen Deutung der Binnenmarktregeln folgt und einen auf die Währungsunion verengten Blickwinkel einnimmt. Tatsächlich ergibt nämlich eine intensive Lektüre der Verträge, dass zum einen sehr viele Artikel im Bereich der Sozialpolitik grundsätzliche Optionen und sozialpolitische Absichtserklärungen enthalten, ohne dass sich daraus subjektive soziale Grundrechte ableiten ließen, die von einzelnen Bürgern oder Gruppen der Union eingeklagt werden können. Zum andern ist ein wachsender Anspruch der Union auf sozialpolitische Einflussnahme unverkennbar, ohne dass die grundsätzliche und vorrangige Zuständigkeit der Mitgliedstaaten in Frage gestellt würde.

Allerdings hat die vertraglich verankerte Mitbestimmung der Union in der Sozialpolitik ein starkes Gefälle: Sie ist relativ weit entwickelt und mit dem Instrument der Strukturfonds auch finanziell angereichert, wenn es um den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt der Union und die Lage der benachteiligten Regionen und Mitgliedstaaten geht, also um den Respekt vor der räumlichen Dimension des europäischen Sozialmodells. Vergleichbar weit ist diese Mitbestimmung der Union entfaltet, wenn es sich um soziale Grundrechte handelt, die in der Lebenslage abhängiger Arbeit gründen. Sie haben eine besondere Nähe zu den Grundfreiheiten der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Geltungsbereich des Binnenmarkts und markieren eine Schranke, damit das Arbeitsvermögen der abhängig Beschäftigten nicht restlos der kommerziellen Logik ausgeliefert wird.

In Bereich des Arbeitsrechts als eines Schutzrechts zugunsten der abhängig Beschäftigten haben Rat und Parlament auf Vorschlag der Kommission und unter Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschuss Richtlinien erlassen, die in das nationale Arbeits- und Sozialrecht übernommen werden müssen und dieses im Zeitablauf einer gleitenden Europäisierung unterstellen. Dazu zählen beispielsweise die Richtlinie zum Gesundheitsschutz, die Gleichstellungsrichtlinie im Zusammenhang mit Art. 157 AEUV, in der gleicher Lohn für gleiche Arbeit verlangt wird, die Antidiskriminierungsrichtlinie und die Entsenderichtlinie, die den Grundsatz bestätigt, das die Arbeitsbedingungen des Ziellandes ausschlaggebend sind.

Fortsetzung folgt. Teil 3: Die Verdrängung der sozialen Dimension der EU

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erstellt am 15.10.2014

Die Wahl des Europäischen Parlaments im Juni 2014 und die zähen Verhandlungen um die Nominierung des Kommissionspräsidenten und die Kommissionsmitglieder haben den unterschwelligen Konflikt um die Kompetenzen der Europäischen Organe und um die strukturelle und inhaltliche Vertiefung der Europäischen Union manifest werden lassen. Aus deutscher, wirtschafts- und ordnungspolitischer Sicht spitzt sich der Rollen- und Strukturkonflikt der europäischen Organe dadurch zu, dass der mustergültige Aufstieg der deutschen Wirtschaft nach der Finanzkrise mit dem Gewicht der sozialen Marktwirtschaft verklärt wird. Diese sei den gefährdeten Mitgliedstaaten aufzuerlegen, während die europäischen Organe und Verwaltungen weithin noch den marktradikalen und wirtschaftsliberalen Leitbildern der vergangenen 30 Jahre nachhängen.

Trifft speziell dieses deutschtümelnde Deutungsmuster der europäischen Identitäts- und Vertiefungskrise zu? Lässt sich ein gängiger Kontrast zwischen dem Exportschlager: „Soziale Marktwirtschaft“ und einem Europa, dass keine Sozialunion sei, aufrechterhalten? Auf diese Frage will ich vier Antworten versuchen: Erstens soll begrifflich präzisiert werden, was unter dem diffusen Begriff „Soziale Marktwirtschaft“ verstanden wird. Zweitens will ich zeigen, wie sehr die soziale Dimension in den europäischen Verträgen verankert ist. Drittens prüfe ich die Gründe, warum diese Dimension in der gegenwärtigen Zukunftsdebatte der Europäischen Union verdrängt wird. Und viertens soll skizziert werden, was Europa derzeit braucht.